當(dāng)前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》公司動(dòng)態(tài) 在經(jīng)歷了2008-2014年地方政府投融資企業(yè)的發(fā)展、失序、反思和2014-2019年P(guān)PP發(fā)展、突飛猛進(jìn)、理性回歸，到目前為止，地方政府投融資體系中的各方主體應(yīng)該都能重新回歸理性，形成一些共識(shí)。第一，為某種投融資機(jī)制賦予過多的經(jīng)濟(jì)、政治責(zé)任，并人為的、先驗(yàn)的設(shè)計(jì)路徑，出發(fā)點(diǎn)都是好的，但可能不利于該機(jī)制在復(fù)雜環(huán)境中的健康成長；第二，在中國城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的情況下，單一方式的投融資機(jī)制，是無法有足夠彈性來滿足不同區(qū)域的發(fā)展需求，必然出現(xiàn)背離初衷的異化；第三，有形之手和無形之手最終要接受市場(chǎng)的檢驗(yàn)，大多數(shù)情況下是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。
南京卓遠(yuǎn)結(jié)合近期對(duì)100多個(gè)城市、150多家央企子公司、省屬企業(yè)、市屬企業(yè)及市場(chǎng)主體的調(diào)研，認(rèn)為當(dāng)前投融資體系正朝著回歸理性、回歸市場(chǎng)的方向?qū)崿F(xiàn)再平衡。所謂“再平衡”，是指基于三類投融資主體，即政府、國資平臺(tái)、社會(huì)資本，依據(jù)各自可用的投融資方式，參與到不同屬性項(xiàng)目的合理方式及相互之間的互動(dòng)合作，從而形成一種有利于地方城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡，參見下圖。
投融資再平衡的整體思維導(dǎo)圖
南京卓遠(yuǎn)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，區(qū)域綜合開發(fā)是當(dāng)前東中西部共同面臨的時(shí)代主題和城市發(fā)展主要形式，雖然表現(xiàn)形式各異（如產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、特色小鎮(zhèn)、城市街區(qū)、共享農(nóng)莊等），但與傳統(tǒng)單體項(xiàng)目相比，區(qū)域綜合開發(fā)項(xiàng)目在合作范圍、開發(fā)時(shí)序、運(yùn)作方式、土地整理、回報(bào)機(jī)制以及招采程序等方面均有其特殊性及復(fù)雜性，更無法通過單一的投融資主體使用單一的投融資模式來實(shí)現(xiàn)。
區(qū)域開發(fā)投融資趨勢(shì)研判
自2007年土地出讓實(shí)行徹底的“收支兩條線”，區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目實(shí)行封閉運(yùn)作的土地出讓收入均需通過“政府性基金預(yù)算”的口子得以安排，且自2016年發(fā)展至今，中央層面在土地儲(chǔ)備的籌資方式、資金來源渠道等方面進(jìn)一步加以規(guī)范，在此期間，PPP模式的相關(guān)政策也對(duì)PPP項(xiàng)目內(nèi)涉及的土地供應(yīng)、土地收益處置等實(shí)操中存在的問題進(jìn)行大力度糾偏，尤其是今年3月7日最新發(fā)布的財(cái)金〔2019〕10號(hào)文，明確新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出，這對(duì)于主要依靠政府性基金預(yù)算（土地出讓收入）進(jìn)行資金平衡的區(qū)域綜合開發(fā)項(xiàng)目來說，無疑是一個(gè)前所未有的嚴(yán)峻考驗(yàn)。
同時(shí)結(jié)合區(qū)域開發(fā)理念的發(fā)展歷程，從傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)模式為主的發(fā)展路徑，過度依賴土地開發(fā)、政策優(yōu)惠及要素成本優(yōu)勢(shì)等，到發(fā)展為目前更加強(qiáng)調(diào)人本邏輯，注重產(chǎn)城融合，統(tǒng)籌人才、技術(shù)、資金、信息、物流等要素集聚這樣一種發(fā)展邏輯，傳統(tǒng)生產(chǎn)導(dǎo)向型的園區(qū)發(fā)展模式已亟需打破。
在此大趨勢(shì)下，傳統(tǒng)單一PPP模式或城投模式本身已無法帶動(dòng)區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目的整體實(shí)施，單一主體依靠單線條的投融資平衡機(jī)制已被打破，區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目的投融資機(jī)制變革勢(shì)在必行。區(qū)域開發(fā)投融資必然是“PPP+政府專項(xiàng)債+平臺(tái)參與+產(chǎn)業(yè)基金+銀行貸款+……”等多種投融資方式的組合使用。
出路探索：區(qū)域開發(fā)綜合解決方案
區(qū)域開發(fā)綜合解決方案，就本文而言，主要指在現(xiàn)有法律框架及政策紅線范圍內(nèi)，以實(shí)現(xiàn)個(gè)性化目標(biāo)、模式創(chuàng)新價(jià)值為導(dǎo)向，針對(duì)區(qū)域（或“類區(qū)域”）綜合開發(fā)項(xiàng)目涉及的投建模式、運(yùn)作思路、主體資格定性、項(xiàng)目資金平衡方案、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及規(guī)劃等復(fù)雜性問題及特殊目的而專門出具的綜合性設(shè)計(jì)方案。
1、區(qū)域綜合解決方案的“綜合”
南京卓遠(yuǎn)認(rèn)為區(qū)域開發(fā)綜合解決方案的“綜合”體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（1）項(xiàng)目類型：公益項(xiàng)目+準(zhǔn)公益項(xiàng)目+經(jīng)營性項(xiàng)目；
（2）合作主體：因區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目一般投資規(guī)模及影響較大，有可能涉及跨行政區(qū)域、不同層級(jí)政府間的合作（省地聯(lián)動(dòng)、市縣協(xié)作）；以及政府、國資平臺(tái)、社會(huì)資本三方之間的協(xié)作；
（3）投融資方式：PPP+地方政府債券+平臺(tái)參與+產(chǎn)業(yè)基金+企業(yè)銀行貸款+其他財(cái)政性資金+其他
以地方政府債券（包括一般債券和專項(xiàng)債券）為例，在財(cái)金【2019】10號(hào)文禁止從政府性基金預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出后，作為主要依靠政府性基金預(yù)算（土地出讓收入）進(jìn)行資金平衡的區(qū)域綜合開發(fā)項(xiàng)目，考慮以土儲(chǔ)、棚戶區(qū)改造等專項(xiàng)債解決一部分資金問題，有利于提高項(xiàng)目及區(qū)域整體的吸引力，從長期看，也有利于降低政府后期支付責(zé)任，從而降低項(xiàng)目運(yùn)作的整體綜合成本。
（4）運(yùn)作模式：與標(biāo)準(zhǔn)單體項(xiàng)目相比，此類項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)涉及大量子項(xiàng)目，且基于區(qū)域綜合開發(fā)項(xiàng)目本身的行業(yè)特點(diǎn)，各子項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、具體模式定性節(jié)點(diǎn)與投資開發(fā)主體招采節(jié)點(diǎn)一般均存在較大的“時(shí)間差”，因此在此類項(xiàng)目投資開發(fā)主體招采階段無法完全梳理、“量化”區(qū)域內(nèi)的所有子項(xiàng)目，導(dǎo)致嚴(yán)格意義上的招標(biāo)范圍與各子項(xiàng)目的合作模式在開發(fā)主體招采階段實(shí)際上并未確定，從而在實(shí)際合作期內(nèi)有可能涉及各子項(xiàng)目的模式組合及根據(jù)子項(xiàng)目成熟情況逐步開發(fā)的需求。
（5）投資回報(bào)資金來源：土地出讓收入+地方留存稅收收入+財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼+片區(qū)內(nèi)經(jīng)營收入+其他收入。
2、區(qū)域綜合解決方案“解決”的問題
南京卓遠(yuǎn)提出的“區(qū)域綜合解決方案”要重點(diǎn)“解決”的問題如下：
（1）投建模式論證
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投建模式論證 |
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主體資格定性及合法化介入路徑 |
u 理順各主體關(guān)系：綜合開發(fā)投資人VS政府方；政府方VS子項(xiàng)投資人；綜合開發(fā)投資人VS子項(xiàng)投資人；土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)VS綜合開發(fā)投資人 u 主體資格定性：項(xiàng)目發(fā)起人（項(xiàng)目法人、立項(xiàng)主體）、政府購買服務(wù)供應(yīng)商、工程承包方（含EPC）、PPP/特許經(jīng)營投資人…… u 招采方式：公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源。 |
《招投標(biāo)法》、《政府采購法》、《土地管理法》、《土地儲(chǔ)備管理辦法》等系列法律政策、特許經(jīng)營25號(hào)令、PPP系列政策文件等 |
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投融資方式組合論證 |
u 識(shí)別項(xiàng)目中可分別通過政府專項(xiàng)債、PPP融資、產(chǎn)業(yè)基金、企業(yè)銀行貸款等不同方式解決的資金部分，論證及實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)最優(yōu)。 |
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運(yùn)作模式選擇 |
u 整體模式識(shí)別：PPP模式VS非PPP投建模式創(chuàng)新 u 能否完全契合項(xiàng)目合作范圍：一方面需要考慮能完全“覆蓋”合作范圍，另一方面對(duì)于目標(biāo)區(qū)域內(nèi)后期成熟的相關(guān)子項(xiàng)目采用其他模式實(shí)施，對(duì)前期整體設(shè)計(jì)的模式是否有影響，在整體設(shè)計(jì)項(xiàng)目模式時(shí)即需考慮。 u 能否為金融市場(chǎng)接受，進(jìn)行可融性分析。 u 是否存在項(xiàng)目運(yùn)作合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。這一點(diǎn)需要結(jié)合目前的政策環(huán)境對(duì)各模式進(jìn)行具體分析。 |
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（2）資金平衡方案設(shè)計(jì)
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資金平衡方案設(shè)計(jì) |
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項(xiàng)目組合包裝 |
u 梳理、分析區(qū)域內(nèi)各子項(xiàng)投資規(guī)模及回報(bào)機(jī)制等，為盡可能實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)投資自平衡，可考慮進(jìn)行相關(guān)土地調(diào)規(guī)、擴(kuò)大周邊等變更手續(xù)，將更多的經(jīng)營性資源、商業(yè)用地等囊括進(jìn)來。 |
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開發(fā)時(shí)序設(shè)計(jì) |
u 為平衡資金投入、降低項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，可劃定起步區(qū)，先行實(shí)現(xiàn)短期資金平衡，減少前期投入及資金籌措難度。 |
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投資風(fēng)險(xiǎn)防控 |
u 制定分期分區(qū)開發(fā)計(jì)劃，把控開發(fā)節(jié)奏，合理安排資金使用；對(duì)投資人投入的資金總額以商定的金額進(jìn)行峰值控制，實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)開發(fā)。 |
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投資回報(bào)資金回轉(zhuǎn)路徑 |
在合法前提下，結(jié)合項(xiàng)目投資回報(bào)資金來源，合理設(shè)計(jì)資金流轉(zhuǎn)路徑。 |
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收益保障措施 |
土地開發(fā)時(shí)序保障；土地出讓底價(jià)保障；區(qū)域內(nèi)土地出讓可用財(cái)力不足的處理措施。 |
（3）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究
主要涉及區(qū)域背景研究、區(qū)域規(guī)劃研究及建議、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究及定位、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、區(qū)域開發(fā)與招商模式研究及區(qū)域開發(fā)盈利模式研究等。
以上解決方案的提出，基于卓遠(yuǎn)對(duì)政策的研判和大量的調(diào)研，在此感謝被調(diào)研單位的分享和溝通，給我們不竭的動(dòng)力和啟發(fā)。