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雖然最高層透露的“我們正在謀劃和實(shí)施一系列全面深化改革重大舉措”并未直接指向萬(wàn)眾期待的二十屆三中全會(huì)，不過(guò)自十一屆三中全會(huì)啟動(dòng)改革開(kāi)放以來(lái)，歷屆三中全會(huì)通常都聚焦改革發(fā)展的重大問(wèn)題，從近期頻繁放風(fēng)來(lái)看，二十屆三中全會(huì)的腳步應(yīng)該已經(jīng)臨近了。
一、往屆三中全會(huì)回顧
按照慣例，三中全會(huì)一般會(huì)在10-11月召開(kāi)，如有特殊情況，也會(huì)在次年1-2月召開(kāi)。目前來(lái)看，二十屆三中全會(huì)已經(jīng)成為45年來(lái)最晚召開(kāi)的一次三中全會(huì)。
三中全會(huì)的延遲召開(kāi)可能是因?yàn)榧磳⑼瞥龅?strong style="margin: 0px; padding: 0px; outline: 0px; max-width: 100%; box-sizing: border-box !important; overflow-wrap: break-word !important;">改革措施涉及范圍廣泛、影響深遠(yuǎn)，需要在會(huì)議前進(jìn)行更為詳盡的研究和規(guī)劃。
二、財(cái)稅體制改革前瞻
與城投相關(guān)性最強(qiáng)的內(nèi)容，毫無(wú)疑問(wèn)就是財(cái)稅金融體制改革，畢竟城投本就是伴隨著分稅制改革而誕生的。
當(dāng)前財(cái)稅體制面臨的核心問(wèn)題是：中央與地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任不匹配，地方政府財(cái)權(quán)上交之后事權(quán)并未減少，轉(zhuǎn)移支付制度也不盡完美。
那么這些年地方政府是如何應(yīng)對(duì)的呢？
地方政府將資產(chǎn)注入城投公司，城投公司則通過(guò)銀行貸款、發(fā)行債券等方式吸納社會(huì)資金，完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與土地開(kāi)發(fā)。其中一部分土地作為工業(yè)用地出讓給企業(yè)，提供就業(yè)崗位帶來(lái)人口流入，并創(chuàng)造稅收。流入的人口會(huì)產(chǎn)生住房和消費(fèi)的需求，地方政府會(huì)適時(shí)地供應(yīng)住宅用地和商業(yè)用地，產(chǎn)生土地出讓收入。在此過(guò)程中城市的基礎(chǔ)設(shè)施、企業(yè)規(guī)模和配套商業(yè)都得到了發(fā)展，這些又會(huì)繼續(xù)帶動(dòng)土地價(jià)值的上升。
通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后帶來(lái)的稅收和土地增值收益償還前期債務(wù)，形成一輪又一輪循環(huán)。這種通過(guò)土地增值平衡預(yù)算內(nèi)短期無(wú)法平衡的基礎(chǔ)設(shè)施投入資金就是通常所說(shuō)的土地財(cái)政。
但是地方政府財(cái)政支出多用于投資基建項(xiàng)目，此類(lèi)項(xiàng)目投資回報(bào)期限較長(zhǎng)，且項(xiàng)目資產(chǎn)變現(xiàn)能力較差。而GDP增速在各種考核體系中的主導(dǎo)地位又促使基礎(chǔ)建設(shè)投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)資金的需求擴(kuò)張進(jìn)一步刺激了城投平臺(tái)的融資規(guī)模，帶動(dòng)地方債務(wù)極速擴(kuò)張。
客觀地說(shuō)，土地財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展功不可沒(méi)，但是對(duì)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的路徑依賴(lài)和融資規(guī)模的持續(xù)增長(zhǎng)，最終積累了大量地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
當(dāng)前新一輪的債務(wù)置換和推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型均體現(xiàn)了中央對(duì)于地方債務(wù)問(wèn)題堅(jiān)決的態(tài)度，而想真正根除地方債務(wù)問(wèn)題，唯有化解地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)間的矛盾。
2024年政府工作報(bào)告指出，“謀劃新一輪財(cái)稅體制改革，加大對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)稅金融支持”。事實(shí)上，在2023年12月召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議中，就明確提出新一輪財(cái)稅體制改革的方向是健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。具體措施可能包括以下方面：
1. 健全地方稅收體系，規(guī)劃設(shè)計(jì)可持續(xù)提高地方稅收入占稅收總收入比重的改革措施，完善以共享稅為主體的收入劃分模式。有給予地方政府更多自己的稅源，才會(huì)增加地方政府培育專(zhuān)屬地方稅源的積極性和主動(dòng)性。
2. 強(qiáng)化中央財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，規(guī)范省以下財(cái)政體制，構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿(mǎn)活力的財(cái)政體系。限制了地方債務(wù)，地方政府的事權(quán)也要相應(yīng)減少。若地方政府事權(quán)不減少，需要將加杠桿職責(zé)逐步轉(zhuǎn)移至中央。
3. 完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，按照中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分原則，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分類(lèi)設(shè)置，厘清邊界和功能定位。同時(shí)需要明確的是，轉(zhuǎn)移支付的目的在于支撐起當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)，而不是對(duì)債務(wù)買(mǎi)單。
4. 壓降融資平臺(tái)數(shù)量和債務(wù)規(guī)模，分類(lèi)推動(dòng)融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型。關(guān)心如何推動(dòng)融資平臺(tái)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的朋友，可以參見(jiàn)之前的系列文章（“35號(hào)文”后城投如何突破“借新還舊”——城投產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型最新案例參考），有比較全面的實(shí)操案例。