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近期，國務院下發(fā)《關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》（國辦發(fā)〔2023〕35,以下簡稱“國辦35號文”）在城投圈影響很大，該文件主要針對地方政府債務問題，提出了一系列嚴格的要求和措施，以降低地方政府債務風險，其中一些要求和措施在某種程度上類似于政府融資平臺的“三道紅線”。實際上，該文件是“一攬子化債”方案中的具體舉措，旨在提高金融機構(gòu)在化債中的參與度。所以理解35號文，要從理解“一攬子化債”方案開始。
本文為南京卓遠“35號文及新形勢下的城投企業(yè)投融資策略”系列文章第一篇。后續(xù)第二篇《35號文對于城投企業(yè)的影響及應對措施》，會對35號文進行展開解讀，并提出城投的應對措施，敬請關注。
作者：上海卓典 黃振平
一、城投公司緊平衡是長期趨勢
2023年7月24日，中央政治局會議首次提出“要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”，這是本輪綜合性化債的開始。之后，2023年12月11日的中央經(jīng)濟工作會議提出“要統(tǒng)籌化解房地產(chǎn)、地方債務、中小金融機構(gòu)等風險，嚴厲打擊非法金融活動，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線”，更是定下了2024年地方債務問題的整體基調(diào)。
通過對近期的政策梳理可以看到，城投公司緊平衡將是長期趨勢，債務發(fā)行未來的方向聚焦于產(chǎn)業(yè)的支持、鼓勵和發(fā)展。
本輪“一攬子化債方案”圍繞“控增量，化存量”展開，“控增量”對城投各類債務新增都提出嚴格限制，目前來看，城投平臺的各類債務都很難新增，尤其是公開債融資方面，“化存量”則是緩解短期城投債務風險，具體措施包括財政資金、國有資產(chǎn)處置、企業(yè)經(jīng)營收益、債務性資金、央行SPV。
表1：化債相關政策
二、城投化債及新形勢下投融資工作四大舉措
結(jié)合各地實踐來看，化解城投債務風險需要地方政府、金融機構(gòu)和當?shù)貒蟮亩喾絽f(xié)同，做好以下四大舉措。
（一）借助再融資債券
這是最常見的一種化債方式，也可以認為是借新還舊。由政府發(fā)行再融資債券，利用低息債務替換高息債務，用標債去替換非標債務的方法。同時，名義債務人也由城投轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸?，這種方式可以極大緩解城投的債務壓力。
從2015年開始至2022年，經(jīng)過了三輪地方債務置換的歷程，2023年啟動的特殊再融資債，有序開展債務置換，推動優(yōu)化債務期限結(jié)構(gòu)，降低利率負擔。
特殊再融資債的募集資金用途為“償還存量債務”，實質(zhì)上用于置換地方隱性債務，對于因歷史因素承擔了地方政府隱性債務的城投而言，可通過特殊再融資券解決該遺留問題，但需要注意的是，特殊再融資券是恢復再融資能力和隱性債務顯性化的權宜之計，根本上需要不斷優(yōu)化體制機制改革。
（二）利用好各類資金
城投債務中，有很大部分存量在銀行，為城投風險起到了托底的作用，城投公司要利用好商業(yè)銀行、城商行、政策性銀行資金。重點在于了解各銀行信貸政策及支持方向，城投做好項目謀劃，承接信貸資金。近年來，政策性銀行對地方城投企業(yè)支持力度不斷加大，提供的資金支持也是地方最優(yōu)質(zhì)的資金來源，政策性銀行提供的資金，具有期限長，成本低，規(guī)模大的優(yōu)勢，是未來城投獲取信貸資金的重點。另外，在中央加杠桿的背景下，中央政府發(fā)行債券提供資金供地方項目使用，這類資金也是城投公司承接資金重點對接的方向，需要提前做好項目謀劃，及時把握政策動向做好項目申報。資產(chǎn)盤活提高流動性獲得資金，也是很好的手段，各地出臺了資產(chǎn)盤活的文件，通過盤活城投主體內(nèi)部、外部的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，拉長還債時間，從而達到逐步化解債務的目的。
（三）成立新的城投平臺
如果一個地區(qū)的城投平臺，資質(zhì)偏弱，融資能力下降，可以通過注入更多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，整合弱勢平臺資產(chǎn)等方式，以資產(chǎn)整合提高投融資能力?；蛘咄ㄟ^整合優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)類資產(chǎn)，成立新的產(chǎn)業(yè)公司，將公益性城投平臺和產(chǎn)業(yè)公司區(qū)分開來，分別管理和發(fā)展。
（四）債務展期
2022年，針對債務風險比較大的貴州，中央層面出臺多項文件支持其采用債務展期重組的方式維持資金周轉(zhuǎn)，同時降低債務成本。在政策支持下，債務負擔較重的遵義市成為首個試點城市。2022年12月30日，遵義道橋官宣155.94億元銀行貸款展期重組，基本覆蓋了其所有銀行貸款。
對于存量債規(guī)模依然較大，市場認可度低，債券市場再融資受限的風險區(qū)域來說，通過非債券類債務展期重組，可以降低融資成本，緩解短期償債壓力。
三、一攬子化債背景下如何轉(zhuǎn)型發(fā)展
城投公司債務化解和優(yōu)化投融資工作，根本的方式還是不斷實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，可從以下幾個方面發(fā)力。
（一）明確轉(zhuǎn)型方向
城投公司主要承擔著政府融資的職能，前期對公益性項目的建設進行出資，后續(xù)主要依靠財政資金回款實現(xiàn)自身的資金平衡。而這類城投企業(yè)往往面臨資金被大規(guī)模、長周期占用，債務規(guī)模不斷攀升等問題，流動性風險加劇。在一攬子化債背景下，未來發(fā)展可考慮轉(zhuǎn)型為城市綜合運營商，相當于二類國企；或者考慮轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)公司，相當于三類國企。
（三）發(fā)展經(jīng)營性業(yè)務
在合理保證城投企業(yè)作為市場與政府有效聯(lián)結(jié)點的基礎上，城投企業(yè)挖掘內(nèi)部可經(jīng)營資源，同時結(jié)合地區(qū)資源稟賦，拓展經(jīng)營性業(yè)務以獲得市場化現(xiàn)金流，從而使得城投平臺擴充利潤來源，增強自身造血能力，化解存量債務，逐步向?qū)嶓w運營企業(yè)轉(zhuǎn)型。
1、培育經(jīng)營性業(yè)務
經(jīng)營性業(yè)務的培育需結(jié)合城投企業(yè)的業(yè)務基礎及資源優(yōu)勢開展，如按照“投建營一體化”及產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸思路培育開展物業(yè)管理、酒店管理、旅游、裝配式建筑材料、園區(qū)建設、貿(mào)易、物流等業(yè)務；充分利用快速發(fā)展信息技術培育開展智慧城市、智慧交通、智慧停車等新基建業(yè)務；響應國家綠色低碳發(fā)展號召培育開展新能源業(yè)務、環(huán)境科技等業(yè)務。
以園區(qū)城投為例，是產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設的主力軍。在園區(qū)開發(fā)的初期，城投主要集中在基礎設施建設和土地開發(fā)。隨著園區(qū)建設逐步成熟，入駐園區(qū)企業(yè)逐漸增多，城投企業(yè)逐步瞄準廠房、公寓、商業(yè)寫字樓等建設，收益主要源自物業(yè)出售、租賃等。在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集，園區(qū)步入成熟階段，入駐企業(yè)的各項設施、信息、技術服務需求增加，城投企業(yè)以服務和管理為收益來源的業(yè)務需求增長，提供智慧園區(qū)、物流相關服務，開展股權、基金投資，通過投資帶動園區(qū)企業(yè)落地和發(fā)展，城投通過投資獲得資本收益。
2、收購經(jīng)營性業(yè)務
近年來城投企業(yè)利用自身國有資本信用等優(yōu)勢，通過收購優(yōu)質(zhì)企業(yè)、上市公司來拓展自身業(yè)務結(jié)構(gòu)，加快市場化轉(zhuǎn)型。尤其是收購上市公司，可使城投企業(yè)優(yōu)化資源配置，通過與上市公司產(chǎn)業(yè)、資源協(xié)同，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)以獲得資本增值，另外上市公司亦可拓寬城投企業(yè)投融資的渠道，利于實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型。
（四）區(qū)域國有資產(chǎn)管理
在城投企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的進程中，如何整合當?shù)刭Y源、有效盤活區(qū)域內(nèi)資產(chǎn)成了繞不開的話題。城投企業(yè)的整合有利于對區(qū)域內(nèi)資源的整體把握，明確區(qū)分各子公司功能定位，優(yōu)化資產(chǎn)運營效率，同時降低整體融資成本。
